La commission d'enquête sur le projet de futur "Plan local d'urbanisme bioclimatique" (PLUb) a rendu son avis le 9 juillet, au terme de l'enquête publique menée du 8 janvier au 29 février 2024. Si son avis d'ensemble est favorable à l'unanimité, elle l'assortit de nombreuses réserves et formule 20 recommandations.
Sommaire
Non à la "chasse aux sorcières"
Dans le contexte délétère de la suspension du versement des subventions municipales à l'école Stanislas, j'avais été le premier élu parisien à appeler dès février 2024 la Maire de Paris à stopper sa "chasse aux sorcières" contre l'enseignement catholique dans la capitale. Je dénonçais d'abord l'instrumentalisation faite du projet de PLUb afin de poursuivre une croisade idéologique contre l'école privée. J'alertais ensuite sur un effet pervers du "pastillage" - cette "réservation" de parcelles de terrain grevées de prescriptions d'urbanisme pour, notamment, la construction de logements sociaux : les établissements scolaires privés "pastillés" hésiteraient dorénavant à engager un projet de rénovation ou de reconstruction souhaitable, voire nécessaire. "Pour Mme HIDALGO, la capitale sera toujours déficitaire en logements sociaux. Alors elle poursuit une politique d'accélération à marche forcée du logement social, avec un objectif idéologique bien au-delà de l'obligation légale SRU. Les atteintes au droit fondamental de propriété qui en résultent sont d'autant plus choquantes que les propriétaires ne sont généralement pas informés et l'apprennent par la bande", avais-je alors déploré dans un communiqué.
Une fois le futur PLUb adopté (fin 2024) puis entré en vigueur (début 2025), sur les parcelles de terrain réservées ou "pastillées", tout projet de construction neuve, restructuration lourde, extension, surélévation ou changement de destination, devra affecter une part de sa surface de plancher à la destination "habitation", et cette surface devra aussi comporter une proportion déterminée de logement locatif social ou de logement en bail réel solidaire (BRS).
Dans son avis, la commission d'enquête recommande de supprimer les "emplacements réservés" de la plupart des établissements scolaires privés pour lesquels je m'étais mobilisée, avec d'autres, en février :
le collège Saint-Jean-Gabriel dans le 4e arrondissement ;
le lycée Lavoisier dans le 5e arrondissement ;
l'école Saint Marie de Sion dans le 6e arrondissement ;
l'école Saint-Eloi, le collège Saint-Clotilde et le lycée Saint-Michel de Picpus dans le 12e arrondissement ;
les groupes scolaires Saint-Vincent de Paul et Notre-Dame de France dans le 13e arrondissement ;
le lycée Saint-Michel des Batignolles et le groupe scolaire Ohr Kitov dans le 17e arrondissement.
La commission reconnaît qu'elle "ne comprend pas l'intérêt de la Ville de Paris et son obstination à vouloir grever des établissements scolaires d'un emplacement réservé pour faire du logement social", alors que la collectivité dispose d'une importante réserve foncière (elle gère l'intégralité des écoles primaires et des collèges publics de la capitale) et qu'elle compte déjà 946 emplacements réservés sur 77 000 parcelles. "Une observation émanant d'un Irlandais venu vivre en France résume bien la situation : étant donné le nombre d'écoles ainsi identifiées, le hasard est exclu", la commission reprend-elle ironiquement à son compte. Non seulement grever des établissements scolaires apparaît pour elle "inopérant", mais elle estime que cela va aussi "à l'encontre de l'intérêt général de la Ville qui cherche à retenir les familles" dans la capitale.
Je me félicite de cette réserve. D'autant qu'il s'agit d'une "réserve qui doit impérativement être levée" selon les termes mêmes de la commission d'enquête. La mobilisation des Parisiens et des habitants des quartiers concernés pour défendre les établissements d'enseignement privés "pastillés" en nombre, et obtenir la demande de suppression de ces "emplacements réservés" (plus de 60% des contributions du public avaient porté sur ce sujet), a manifestement été décisive.
Pour autant, ce n'est pas le moment de baisser la garde. Les Parisiens doivent maintenant veiller avec vigilance sur les suites que la Maire de Paris entend donner à l'avis et à cette réserve de la commission d'enquête sur le PLUb.
Pour mémoire, la personne publique n'est jamais tenue par l'avis rendu par la commission d'enquête - que cet avis soit positif ou négatif. La procédure de piétonnisation des voies sur berge Georges Pompidou l'avait rappelé en 2016... L'objectif d'une enquête publique est de permettre à la personne publique, en l'occurrence la Ville de Paris, de disposer des éléments nécessaires à son information. Au terme de l’enquête publique, le commissaire enquêteur rend un rapport et des conclusions motivées. Le rapport fait état des contre-propositions qui ont été faites au cours de l’enquête ainsi que des réponses apportées le cas échéant. L’ensemble de ces documents est rendu public.
Des réserves sur la méthode même du "pastillage"
Au-delà des établissements scolaires privés sous contrat, la commission d'enquête est circonspecte sur l'usage du mécanisme des "emplacements réservés", lesquels ont également fait l'objet de contestations importantes s'agissant des maisons individuelles, des immeubles de bureaux et des presbytères ou autres biens annexes de lieux de culte. "La méthode retenue pour le choix des immeubles à pastiller apparaît très insuffisante dans une ville comme Paris". Elle précise : "le choix des emplacements n'intègre aucunement le quartier, ses aménités, l'articulation des activités économiques existantes, les particularités professionnelles de certaines adresses, le microcosme typiquement parisien de certains endroits et la typologie des habitations existantes. Il offre dans bien des cas une vision simpliste de la Ville de Paris ou déconnectée de la réalité [...]". Et pour cause : la Ville a généralement pastillé "à l'aveugle" puisqu'elle n'a pas pu ou voulu visiter les immeubles qu'elle projetait de pastiller !
La mobilisation du public contre les emplacements réservés pour la création de logements sociaux ou d'équipements a été également significative dans le cadre de l'enquête publique. La question a intéressé aussi bien les propriétaires ou les occupants concernés que les habitants. De nombreuses demandes de suppression d'emplacements réservés ont ainsi été formulées dans le 8e arrondissement.
Au-delà des logements, les prescriptions locales prévues par le projet de PLUb concernent quatre autres thèmes : le patrimoine (monuments historiques et protections Ville de Paris), les espaces verts (espaces verts et arbres à protéger, espaces verts protégés, zone naturelle et zone urbaine verte), les équipements publics (équipements de logistique urbaine, autres équipements publics) et les commerces (protection du commerce et de l'artisanat, protection particulière de l'artisanat).
La commission d'enquête souligne aussi que la Ville de Paris a maladroitement essayé de justifier ses choix pour les immeubles de bureaux "pastillés". La Ville a invoqué que "les immeubles de bureaux choisis représentent moins de 1,5% des parcelles". Mais la commission ne manque pas de rappeler que ces immeubles sont principalement situés dans le quartier central des affaires. "Plus de 100 immeubles ont été choisis dans le 8e arrondissement par exemple. Dans certaines rues, c'est 50% des immeubles entiers de bureaux qui ont été pastillés", chiffre-t-elle. C'est "ce qui explique le sentiment des acteurs économiques d'un transfert à marche forcée de l'activité tertiaire hors des quartiers centraux". Elle regrette par ailleurs que la Ville "sous-estime complètement l'impact d'un emplacement réservé sur des immeubles dédiés aux activités économiques". En effet, "l'emplacement rend l'immeuble invendable à un tiers". Et "si le propriétaire réalise lui-même l'emplacement, il subit outre les travaux, une baisse importante de la valorisation de son immeuble".
La commission d'enquête souscrit par ailleurs aux critiques de nombreux professionnels sur la servitude de mixité fonctionnelle. Son déclenchement en cas de restructuration lourde obligeant le propriétaire à transformer une partie de ses surfaces économiques en logements, l'effet pervers pourrait être une limitation de la rénovation de sorte de rester en-dessous du seuil de la restructuration lourde, alors que cette dernière permet d'entretenir le patrimoine et d'obtenir de meilleures performances énergétiques. "La servitude pourrait orienter la transformation du marché de bureau vers l'hôtellerie, dont le modèle économique plus favorable est celui le plus à même de supporter la création d'une part de logements", anticipe la commission.
Le nombre de contributions du public recueillies dans le cadre de l'enquête publique a été de 14 303. Elles ont concerné des thèmes généraux aussi variés que la participation du public, le logement, les activités économiques, la construction, les espaces publics et les mobilités, les bois et les aménagements, le quartier du quart d'heure, la nature en ville, la biodiversité, l'énergie, l'eau, les nuisances, les équipements publics, le patrimoine, les liens métropolitains, les acteurs spécifiques, les aspects formels et matériels du PLU, le hors PLU et l'évaluation du PLU.
La commission d'enquête a également pris position sur la couverture des faisceaux de rail de la gare Saint-Lazare. Inscrit au PLUb, le projet de couverture des voies ferrées de Saint-Lazare devrait concerner la partie de l'emprise ferroviaire comprise entre la place de l'Europe et le boulevard des Batignolles. La commission "appelle la Ville à ne pas négliger les étapes de faisabilité technique", de sorte de ne pas faire "naître des espoirs vains", alors que ce projet est évoqué depuis des décennies. Il l'était d'ailleurs déjà en 2005 dans la perspective des Jeux olympiques de 2012. Un tel projet est en effet envisagé et réclamé de longue date par de nombreux élus et habitants des 8e et 17e arrondissements, tant cette "autoroute ferroviaire" - en dépit de sa valeur patrimoniale historique, à laquelle chacun peut être sensible - constitue une frontière qui sépare les quartiers qu'elle traverse et génère des nuisances sonores pour les riverains immédiats. J'avais d'ailleurs moi-même proposé dans mon projet pour le 8e, lors de la campagne des élections municipales de 2020, de "lancer avec le 17e arrondissement une concertation sur la couverture des voies ferrées de la gare Saint-Lazare, une couverture garantie sans bureaux". Je m'étais donc félicitée que le Conseil de Paris ait adopté le 5 juin 2023 le vœu présenté par le Maire du 17e arrondissement pour qu'une concertation soit organisée entre tous les acteurs impliqués dans ce projet de couverture. Lors de notre Conseil du 8e arrondissement du 20 juin 2023, j'avais défendu à nouveau un vœu pour que la Mairie du 8e soit force de propositions innovantes pour le contenu et le financement de ce projet de couverture des voies ferrées de Saint-Lazare. Dans ces circonstances, la commission appelle de ses vœux que des études soient réalisées afin d'évaluer la faisabilité, le coût et les délais d'un tel projet. Et de prévenir : "un projet sans cesse reporté aurait un effet négatif sur la confiance des habitants vis-à-vis de la Ville".
Parmi les observations du public localisées dans le 8e arrondissement, mentionnons enfin le thème récurrent du manque de places de stationnement. Les habitants déplorent que près de 300 places de stationnement aient été supprimées par l'Hôtel de Ville depuis 2020 dans l'arrondissement. C'est la raison pour laquelle ils peinent à comprendre qu'aucune création de places ne soit prévue dans le cadre des projets de création d'espaces de logistique urbaine du PLUb.
Je regrette vivement que les élus de la majorité du 8e arrondissement se soient toujours exprimés en faveur du projet de PLUb, sans exprimer de réserves suffisantes pour faire connaître et valoir les intérêts des propriétaires et des habitants du 8e arrondissement. Bien sûr, il est difficile de s'opposer à la Mairie de Paris. Mais seuls les combats qui ne sont pas menés sont perdus d'avance.
Avis mitigés des personnalités publiques associées
De nombreuses personnalités publiques associées - qui devaient être consultées - ont exprimé leur avis sur le projet de futur PLUb. Voici les principaux.
La Présidente du Conseil régional d'Île-de-France a émis un avis défavorable sur le projet du fait qu'il est "de nature à accentuer les nombreuses difficultés auxquelles les Parisiens sont confrontés depuis des années" : difficulté d'accès au logement des classes moyennes, difficulté de mobilité des Franciliens, avec les obstacles à la circulation des bus parisiens et la réduction du nombre de voies du boulevard périphérique, ou encore difficulté à rénover les lycées parisiens en dépit de la forte participation de la Région. Valérie PÉCRESSE se montre également soucieuse de la protection des commerces de proximité, de la préservation des capacités d'accueil économique et de la création de nouveaux équipements publics.
Les départements franciliens ont insisté de façon unanime : ils ne sauraient être "uniquement des territoires servants de la capitale" ! C'est pourquoi ils s'inquiètent du projet de transformation du boulevard périphérique qui "ne peut qu'entraîner un transfert des nuisances vers les territoires voisins". Ainsi estiment-ils indispensable de mener préalablement "des études de modélisation, en collaboration avec l'ensemble des départements de la petite couronne et les communes limitrophes". Dès 2023, j'avais moi aussi pris position contre le projet de voie dédiée au covoiturage, aux transports collectifs et aux taxis sur le boulevard périphérique, ainsi que sur la réduction de la vitesse de 70 à 50 km/h, un projet de "privatisation" partielle de la voie circulaire porté par la seule Maire de Paris qui interroge une nouvelle fois sur sa politique de la mobilité...
La Chambre de commerce et d'industrie de Paris Île-de-France a elle plaidé pour que soit introduit davantage de souplesse dans le futur PLUb. Elle vise entre autres l'exigence de 60% de végétalisation, qui risque de freiner les investisseurs, et la réversibilité des logements en bureaux. La CCI Paris Île-de-France alerte aussi sur "le risque de fossilisation et de dévaluation des biens immobiliers" du fait du nombre élevé de pastillage alors même que le budget alloué ne permettra pas de les réaliser - en 2022, seul 0,56% du bâti a fait l'objet d'un permis de construire.
La Chambre des métiers et de l'artisanat d'Île-de-France a rappelé de son côté les principaux enjeux pour le développement de l'artisanat parisien : le maintien de la mixité fonctionnelle, les nouvelles opportunités d'installation dans un marché immobilier tendu, la mise en place d'une véritable logistique urbaine.
La RATP s'est enfin exprimée sur la circulation des autobus. Elle préconise l'implantation des arrêts de bus au-delà des pistes cyclables - afin que ce soit les piétons, plutôt que les bus, qui aient à traverser les pistes - et la séparation stricte des bus et des vélos.
20 recommandations bienvenues
Pour conclure, je partage l'essentiel des 20 recommandations formulées par la commission d'enquête à l'attention de la Ville de Paris, des recommandations utiles et opportunes :
Mieux inventorier les bâtiments occupés par des ministères et des administrations, qui présentent des caractéristiques similaires à celles des immeubles déjà transformés avec succès par la Ville, pour les inscrire comme emplacements réservés pour des logements.
Utiliser les conseils de quartier comme relais local dans la construction des décisions d'urbanisme (emplacements réservés, végétalisation et biodiversité).
Exclure du champ d'application de la servitude de mixité fonctionnelle la restructuration lourde et les changements de destination ou de sous-destination partielle ; en contrepartie, la Ville pourrait supprimer l'exception permettant de réaliser la servitude par compensation.
Tester la cohérence de l'ensemble des règles concernant les interventions sur constructions existantes, entre elles et sur le plan économique, et adapter en conséquence les niveaux d'exigence pour assurer la possibilité de réaliser des projets vertueux.
Revoir les critères du secteur d'encadrement des "autres hébergements touristiques", et faire évoluer si nécessaire le périmètre de ce secteur.
Homogénéiser les logiques de développement économique à Paris, notamment pour les activités de restauration et pour les mono-activités.
Encadrer les changements de destination des activités économiques, en particulier vers les activités hôtelières et para-hôtelières.
Justifier plus précisément, a minima dans le rapport de présentation, les éléments pris en compte dans le calcul de la restructuration lourde, notamment pour les façades et les fondations.
Assurer une meilleure cohérence entre les objectifs de la zone N (la préservation des milieux naturels, la mise en valeur des paysages et le maintien de la vocation récréative, de promenade et de loisir en plein air des bois) afin d'assurer la protection efficace de la biodiversité, une des priorités de l'action du PLUb.
Diviser en secteurs la zone UV afin de mettre en place des niveaux de protection différenciés (cimetières, espaces sportifs, espaces verts, etc.).
Mettre à disposition du public dans les meilleurs délais le dispositif de suivi de l'évolution des espaces verts, dispositif comportant notamment les indicateurs suivants : nombre d'arbres abattus, nombre d'arbres plantés (selon leur taille) et surface de pleine-terre.
Sanctuariser dans les espaces végétalisés 10% de ces espaces pour la faune.
Relever les ambitions de récupération de la chaleur fatale. Ceci permettrait d'accélérer la diminution des chauffages au gaz ou au fioul (énergies fossiles à émission de gaz de serre), en association avec la production d'ENR (solaire, solaire thermique, géothermie, chauffage urbain, etc.). Dans l'objectif de réduction des énergies fossiles, augmenter la part du biogaz dans l'approvisionnement de la Ville et viser à l'élimination totale du chauffage au fioul.
Revoir le "zonage de l'assainissement de la ville" pour répondre aux objectifs du SDAGE et à l'urgence climatique, et modifier le règlement du PLUb en conséquence.
Prendre en compte les remontées très fortes concernant les terrasses selon 3 axes : renouer le dialogue en relançant une vraie concertation, en particulier avec les associations de riverains ; mettre en place une vigilance accrue dans l'instruction des autorisations de terrasse, en prenant en compte les installations déjà existantes, comme la Ville s'y est engagée ; renforcer les contrôles et les sanctions effectives face aux multiples débordements par rapport aux autorisations accordées, comme la Ville s'y est engagée.
Faute de pouvoir étudier dans l'immédiat toutes les propositions d'amélioration du patrimoine évoquées au cours de l'enquête, prendre l'engagement dans la délibération approuvant la révision du PLUb de réaliser ce travail d'étude dans un délai déterminé.
Renforcer la coopération dans le domaine des liens métropolitains, notamment avec les communes limitrophes pour permettre des actions coordonnées et conjointes dans tous les secteurs, cette coopération entre communes étant l'objectif premier de la Métropole.
Produire le bilan des constructions réalisées sur la zone non-aedificandi et de leur compensation par des espaces verts depuis 2019, de manière à avoir une référence initiale pour le PLUb ; justifier ainsi le maintien de la largeur de la zone non-aedificandi ; se mettre en conformité vis-à-vis du SCoT par une étude pleine terre.
Rectifier toutes les erreurs matérielles qui ont été relevées au cours de l'enquête, notamment par la commission.
Bien que ce sujet se situe en limite des compétences strictes d'un PLU, la commission, sensible aux efforts de la Ville de Paris pour diminuer le bruit et l'exposition au dioxyde d'azote (NO2) des riverains du périphérique, recommande fortement avant de décider une réduction de la vitesse une étude d'impact, ainsi qu'une concertation avec les personnes publiques associées et avec les communes limitrophes.
Parmi ces 20 recommandations, quatre m'apparaissent tout particulièrement intéressantes :
la recommandation n°2 : "utiliser les conseils de quartier comme relais local dans la construction des décisions d'urbanisme (emplacements réservés, végétalisation et biodiversité)" ;
la recommandation n°3 : "exclure du champ d'application de la servitude de mixité fonctionnelle la restructuration lourde et les changements de destination ou de sous-destination partielle" ;
la recommandation n° 15 : "prendre en compte les remontées très fortes concernant les terrasses selon 3 axes : renouer le dialogue en relançant une vraie concertation, en particulier avec les associations de riverains ; mettre en place une vigilance accrue dans l'instruction des autorisations de terrasse, en prenant en compte les installations déjà existantes, comme la Ville s'y est engagée ; renforcer les contrôles et les sanctions effectives face aux multiples débordements par rapport aux autorisations accordées, comme la Ville s'y est engagée" ;
et la recommandation n°20 : "bien que ce sujet se situe en limite des compétences strictes d'un PLU, la commission, sensible aux efforts de la Ville de Paris pour diminuer le bruit et l'exposition au dioxyde d'azote (NO2) des riverains du périphérique, recommande fortement avant de décider une réduction de la vitesse une étude d'impact, ainsi qu'une concertation avec les personnes publiques associées et avec les communes limitrophes".
J'ajouterais enfin une recommandation personnelle à laquelle je tiens : informer dans les meilleurs délais les propriétaires d'une parcelle faisant l'objet d'une prescription d'urbanisme de la Ville de Paris.
Sommaire du rapport de la commission d’enquête :
Partie 1 : généralités
Partie 2 : avis et observations recueillis (Mission régionale d'autorité environnemental / MRAe et Personnalités publiques associées / PPA)
Partie 3 : examen des observations du public thèmes généraux
Partie 4 : examen des observations du public thèmes localisés
Partie 5 : avis et conclusions de la commission
Partie 6 : les pièces annexes
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